为什么医院自建团队搞基建容易"三超"？根源在内控执行不到位

原创 筑医台资讯 2026-10-27 18:14 北京

医院基本建设项目内控管理制度执行偏差分析

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文/郎正则

温州市中心医院基建科

根据国家统计局《“十四五”经济社会发展成就系列报告》数据显示，2021-2025年全国卫生领域固定资产投资‌年均增长3.6%‌，医院基建项目投资从2021年的以“新建+改扩建”双主导并行，转向公共卫生补短板项目，再转向了改扩建项目且县域医共体项目，新开工项目数量总量小幅回落。

2026-2030年期间，医院基建告别传统规模扩张模式，进入‌强基层、低碳化、数字化、全周期服务‌的高质量发展新阶段，三级医院单体规模无序扩张被限制，存量改造与全周期服务成为核心赛道，医康养融合型项目或复合型项目占比持续提升，中央预算内投资、地方专项债资金全面向县域、基层倾斜。

这意味着大量医院迎来复杂的老旧用房改造及基层新建、改扩建项目，而传统自建制模式因储备人员少、专业技术弱，难以适应新要求，必须加速建立基建内控管理制度，以“制度管人”实现管理动作规范化。但实操中大量项目仍出现超工期、超概算、超规模等“三超”问题，正是制度执行偏差的具象表现。

本文据此分析执行偏差原因并提出建议，以提升医院基建管理制度执行能效。

医院基建项目管理现状

医院基建项目涵盖新建、改建、扩建等各类型工程，复杂程度远超一般民用建筑。其核心环节为医疗工艺设计流程，面临的难点是临床科室功能需求差异极大且医疗感染管控流线严格分离；专项工程数量繁多，交付验收标准严苛；医院基建项目投资规模大、周期长、‌超概风险高，但作为民生类项目，资金多由政府出资，监管力度大、合规性严，质量与进度任务目标管控严苛。

传统的医院基建项目管理模式为医院自建制，即医院作为建设主体，自行组建基建项目管理团队，负责项目前期决策、设计施工、竣工投用的全过程建设管理，‌其管理工作覆盖项目前期方案策划、设计及开工报建、招标采购、施工管理、竣工验收，现今的管理工作甚至延展至项目开办、运维试运等。

医院自建制模式存在以下优势：

1. 掌握并主导前期策划与决策‌，能够基于医院规划及使用需求，明确项目的功能定位和建设方案；

2. 保证医疗专项工程的品控，从设计参数、招标采购、施工质量、验收标准等方面精准把握工程实施难点，确保交付成果能够合格使用；

3. 实现‌验收投用与交付试运的平稳过渡，由于自建制下的临时基建管理团队一般从各后勤科室抽调人手组建，团队成员能够有效串联施工班组与后勤科室的培训交接，将设备设施的承接工作提前至施工阶段开展，避免项目投用后仓促接手。

但自建制模式最大的弊端也在于管理团队往往由后勤科室人员抽调临时组建，他们缺乏工程项目管理经验，专业知识与管理能力储备不足，这正是医院基建项目出现超工期、超概算、超规模的原因之一。

近年来，基建项目管理作为公立医院经济活动中的重点业务及高风险领域，已明确被纳入内部控制建设，管理内容覆盖建设项目决策、立项、设计、概预算编制、开工报建等前期工作，以及招标采购、工程管理、合同履行、竣工结算等业务工作。

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基建内控管理制度执行偏差原因分析

基建内控管理制度是医院结合建设项目的重点和管理要求而制定内部控制制度与程序，但各地项目管理问题屡见不鲜，管理失控的根源在于制度执行出现偏差，原因有三点。

管理内控制度缺陷

建设项目管理内控制度通常包含前期决策、招标采购、施工管理、工程结算四大板块。但受限于自建制模式，制度存在如下缺陷：

一是医院自建制模式下，管理人员可能由基建、总务、信息、设备、保卫、财务、法务、医务、护理等部室抽调人员组建，但绝大部分人员缺乏工程建设管理经验，无法及时修订管理制度。对最新的建设法规，发改、规划、住建、财政等部门文件，招投标政府流程，工程验收流程等主要基建管理涉及的知识点存在认知局限和障碍，甚至内部审计人员也缺乏工程审核的基本业务能力，一味依靠外包单位。

二是基建内控管理制度一般只陈列单项工作的既定流程，没有梳理各项流程之间的先后逻辑关系（包括前置条件、并行事项、闭环要求等），管理任务的关键线路从计划到执行存在瑕疵或错误。

管理理念轻忽程序

医院基建管理轻忽程序是内控制度管理最常见的问题，由于医院基建项目医疗功能需求复杂、工期紧、任务重，因此前期决策阶段工期被严重压缩，设计方案与报建手续推进仓促，使用需求与建设方案谋划论证不充分，资金测算不严谨，导致建设施工阶段变更频发。在现实需求与制度流程冲突时，以结果为导向的管理作风导致程序轻忽，项目后期常出现进度、投资双失控，且变更理据不充分、决策不严谨，成为审计监管“重灾区”。

1.在前期决策阶段

立项申报成果文件的编制仓促或流于形式，建设规模、建设方案、资金估算等主要内容缺乏论证，存在远期规划不充分论证、以经验代数据、个人意见凌驾集体智慧、行业调研不充分等问题，甚至存在未批先建的极端情况，不仅项目不合法，最后连工期、投资、规模也失控，造成恶劣影响。

设计方案缺乏科学论证过程，医院管理人员缺乏编制设计任务书的能力，设计单位缺乏医院管理运维能力，无法形成契合使用需求、发展规划的医疗工艺设计方案；设计工作开展太迟，实操中设计与立项工作并不同步，从方案设计到初步设计完成的设计时间在实操中常被压缩至极限，极端情况下甚至1个月内完成初步设计任务，但前期设计对于项目变更的影响程度却在90%以上，导致设计方案存在先天缺陷，建设阶段以及竣工投用阶段频繁出现变更需求，甚至重大调整。

2.建设施工阶段

（1）工程变更。工程联系单签发流程一般需先由相关单位提出书面变更需求，然后组织监理例会或专题会议对变更需求进行讨论后初步确定实施意向和方案，然后由造价咨询单位测算变更费用，建设单位据此启动内部决策流程，经集体会议讨论并议定同意实施后再签发联系单。该流程实操所需时间较长，最常见的流程轻忽现象是变更随意，业主方仅以工期压力与临床需求为管理导向，未重视变更程序合规的重要性，存在先实施后补流程、缺乏事前充分论证、以工程例会替代医院内控会议意见或缺少医院内控会议流程等常见问题，以既成事实裹挟事后决策结果。

（2）资金管控。资金管控环节的常见问题主要为资金使用与预算控制存在“两张皮”现象，尤其是变更事项多存在先实施后测算资金的问题，无法落实限额设计的目的，导致预算控制容易超概，有些地区已经出台政策，当项目超概算需要建设单位自筹承担超算部分的资金并追加处罚，例如后续几年内不得提报谋划项目。

（3）内部监管。医院内控制度虽能设定每道流程的内部监管责任部门，但由于部门之间存在“部门墙”与“专业墙”，监管者并不充分具备对于工程管理的风险与红线判定能力，监管浮于表面，一方面被工期压力与临床需求裹挟推进业务进度，另一方面又将精力聚焦于无关痛痒的零碎琐事，监管力度拧巴，监管效果失效。

3.竣工验收阶段

竣工验收到投用运行阶段，流程轻忽存在的主要问题包括未验收先交付使用或未完成验收整改即搬迁使用、医疗专项工程缺失验收程序、搬迁试运阶段即开始二次拆改、竣工决算长期无法完成办理、资产转固滞后等常见现实问题，其原因多关联前期程序缺陷，矛盾问题在投用收尾阶段集中爆发，不仅使得管理过程程序性问题处理颠倒，甚至造成管理目标和结果失控。

管理制度可行性弱

基建内控制度涉及事项杂、周期长、部门多，各部门间天然存在管理界线与沟通壁垒，仅由基建部门编制的制度难以串联制约各部门权责。

项目前期，跨界部门不深度参与方案意见征求，施工图征询流于形式即快速招标开工，实施阶段问题暴露、责任界面不清，复杂技术问题甚至甩项至运维阶段消化；各部门对一次性投入与全周期运维成本存在理念矛盾，无法通盘分配资金限额，程序性会议多但决策缓慢，领导层缺乏专业能力、决策片面，均制约制度推进与项目建设。

执行路径纠偏策略分析

完善内控管理制度覆盖业务全范围

医院基建项目内控管理制度需要依据业务流程进行定制，以项目全生命建设周期时间轴梳理业务流程，内控管理制度覆盖业务全范围，达到关键工作有处理流程可以依照，有部门责任可以界定，有办结时间可以参照的目的。以下按照前期决策、招标采购、施工管理三大核心管控板块进行概述说明。

1.前期决策板块

项目前期决策的关键工作是完成立项申报和初步设计。

立项申报工作包括项目建议书及可行性研究报告的编制与批复，二者共同构成了政府投资项目从初步谋划到正式启动的合规基础，并明确了项目建设规模、用地选址、投资估算、资金出处，是后续所有工作流程开展的限制框架。

而初步设计是在前者的基础上，对项目选址、功能布局、结构形式、工艺流程、设备选型、投资概算等核心内容完成通盘技术论证后形成的项目建设方案，是施工阶段的管理总纲和结算阶段的审核依据。

前期决策涉及的其他工作，如用地红线、规划设计条件、用地预审及选址意见书等规划手续，稳评、交评、环评、地灾评估、日照评估、前期测绘等技术性评估方案等，均是立项申报和初步设计这两项关键工作的前置或并行办理业务，可依据当地主管部门要求穿插其中办理。

需要注意的是，业主方设计任务书编制及医疗工艺设计方案修编工作，虽然不作为项目报建要求，但是作为业主方使用需求的直接表现，其工作时序基本覆盖了整个前期决策板块，建议纳入内控制度管控流程。

2.招标采购板块

招标采购的管控流程主要依照《招标投标法》、《政府采购法》以及相关的司法解释或条令。《招标投标法》是程序法，明确招标、投标、开标、评标、定标等环节程序，即“项目内容怎么招”，《政府采购法》是实体法，规范政府投资资金的合规使用管理，即“政府资金怎么花”，医院基建内控制度的招标采购环节需在两法范围内结合医院财务管理规定进行制定，招标文件中招标人使用需求编制环节是业主方招采核心诉求，建议作为招采重点管控环节。

3.施工管理板块

目标是通过程序性规定动作，使整个施工管理过程决策严谨、合理管控、证据留痕，满足后续审计查验要求。施工管理工作范围自项目前期工作起至项目竣工验收并交付止，以取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、竣工验收备案为主要节点任务，中间穿插工程目标管理（投资、进度、质量、安全四大目标）、工程支付款、工程变更、联系单签证等事项，施工管理的最终节点程序是顺利完成工程结算，建议按以上工作节点分别编制相应工作流程。

升级管理理念与方法

（1）建议决策阶段引入医疗策划师，与临床直接对话关于医疗战略策划、科室规划、医院运营模式分析、医疗数据分析、工作量计算等内容，共同编制设计任务书，项目建设过程尝试委托设计总控，替代传统的总承包管理模式，协调业主需求、专项设计技术要点、材料及设备参数定制、施工质量及进度目标等内容。

（2）建议项目前期成立管理专班，替代传统自建制抽调部门人员的模式，管理专班包括建设组与搬迁组，将谋划建设与开办准备一并考虑，建设方案、资金配置、人员储备、学科发展等事项互相关联讨论，分清两组职责界面并确定决策议定流程，组员由部门主要责任人员担任并配置固定经办人。

项目推进过程涉及到工作业务流程矛盾与冲突的事项由专班内部直接协调，项目成败荣誉由专班人员共享，避免“职能墙”限制合作。

（3）建议基建项目谋划阶段积极储备基建专业人才，土建、安装、裝修、预算四个基本专业至少配置一人，可由基建、总务、财务三个部门分别储备，项目实施时抽调为固定专职人员，并通过外聘咨询单位进行项目管理协作，负责全过程造价咨询、医疗专项工程招采咨询、BIM管控、法务咨询等，项目结束后储备人员回归所属科室。

（4）限额设计及投资成本管控列为第一管控目标，确保工程造价总成本不超概算。一方面，倒逼初步设计阶段概算编制调研、审核、优化、修订的过程更加严谨。另一方面，将开办费纳入投资总成本一并测算及管控，开办费从申报到落地与工程费同步管控，避免投资失控。此外，如某项后期运维措施所取得的长期效益能够覆盖工程投资成本，建议纳入概算编制明细，先论证其投资必要性和可行性，并确定其绩效目标和绩效后评价方法。

医院基本建设项目普遍存在建设周期长、投资金额大、业务流程杂、专业程度高等特性，必须制定内控管理制度来规范管理，本文阐述了常见的制度执行偏差现象及其原因，并针对性提出了相应的纠偏措施建议，希望通过这些优化措施来提高医院基建内控管理水平，确保合格工程如期交付、资金安全高效使用、过程管理合规合法。

作者简介PROFILE

郎正则

温州市中心医院基建办公室主任

土木工程专业，先后任职于施工企业及咨询单位，长期从事于一线施工管理及招投标代理工作，自2018年后任职于温州市中心医院，至今担任基建项目管理工作，作为主要管理人员经历过7个基建项目，其中6个为医院项目，主要负责建设方案谋划、开工手续报建、招投标管理、设计衔接、结算审核等管理工作。

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