城市更新谁说了算？一文厘清多主体决策权责边界

张明祥 2026-10-12 00:01 北京

城市更新100问 · Q021

城市更新里很少有一个人能对所有事情“一句话拍板”。

小区要改造，有人说“政府已经定了”，有人说“业主说了算”，还有人认为“出钱的企业自然有话语权”。三种说法都有可能碰到真实权利，却都不完整。究竟谁能决定一场更新？

01｜先问“决定什么”，再问“谁决定”

同一更新项目里，至少可能有六类不同决定：城市与片区规划、建筑和设施如何改、共有部分如何使用、个人产权或租赁关系如何处理、钱从哪里来、工程完成后谁运营。把这些不同事项混成一个“城市更新决策权”，就容易误以为必须找到某一个总负责人。

例如，政府可以依法制定规划、组织城市体检、实施行政许可与监督，却不意味着可以不经合法程序替每位产权人签私人合同；产权人可以决定自己的合法权利事项，也不意味着能够不经审批擅自改变建筑结构或占用公共道路。企业可以依合同实施工程和运营，却不能因付钱就拥有本不属于自己的行政权。【P01】【P02】

02｜自己的房子，不等于可以随意改变整栋楼

《民法典》第278条把筹集维修资金、建筑及附属设施改建重建、改变共有部分用途等列为业主共同决定事项，并按事项设置不同表决条件。独立的专有部分权利、整栋建筑的共有部分权利，以及影响第三方的规划和安全要求，不能被彼此替代。【P03】

同样，承租人未必拥有涉事房屋的所有权，但租赁合同履行、依法享有的补偿安置或经营相关权益，仍须根据具体权利与项目方案处理，不能只凭“不是业主”就忽略其合法利益。具体的法律权利须回到租赁合同、法律与当地实施办法核对。

03｜政府统筹、居民参与、企业承担的不是同一种责任

2026年《城市更新“十五五”规划》提出政府统筹协调存量资源，支持国有和民营企业参与，发挥街道社区作用，建立居民、产权人、企业等多主体参与机制。文件也要求专项规划、片区策划和项目实施方案形成衔接机制。【P01】

可以把它理解为：政府在法定职权范围内落实公共目标、规划与行政管理，产权和使用相关方依法行使权利并承担义务，项目实施主体按合同与法定要求履责，专业机构提供合规的技术判断，运营者对约定的长期服务负责。这里的角色是公众理解用的分工图，不是一份能替代行政组织架构或合同的“全国统一权力清单”。

04｜北京劲松的历史实践提醒我们：参与不等于走过场

北京市公开的“劲松模式”案例曾采用“区级统筹、街乡主导、社区协调、居民议事、企业运作”的推进安排，相关回访提到居民围绕改造、物业服务与收费开展议事。【C01】【C02】

这个历史案例说明，居民参与不只是改造前签个名字，很多分歧与需求还会在服务责任、维修费用和后续管理中再次出现。另一方面，媒体报道和典型案例介绍不能自动证明所有相关方意见都得到满足，更不能把这套组织办法原样搬到各地。

05｜面对一份更新公告，怎样问对“谁说了算”

先找项目正式文件：谁提出方案、谁是建设单位、谁有审批权、涉及哪些产权和租约、业主需要表决什么、谁出资、实施和运营合同由谁签？然后核对公示与异议渠道、审批和合同的法律依据。

一个特别实用的检验是：谁有权决定，谁承担责任，谁付钱，谁能申诉，这四项能否分别指向真实主体。如果只有宣传口号，没有责任与程序，就还不能说它已经进入可执行阶段。

写在最后

城市更新的难处，不只在于意见多，而在于不同人的权利和责任确实不同。好的更新不是所有人都能否决一切，也不是少数人决定一切，而是该由谁决定的事项，有明确依据、有真实参与、有可以追责的结果。

下一问：Q036｜历史街区越修越美，为什么又越来越像商业街？

参考资料（核查截至2026年10月9日）

【P01】国务院：《城市更新“十五五”规划》，第七、八章，2026。https://www.mee.gov.cn/zcwj/gwywj/202606/t20260602_1157796.shtml

【P02】中办、国办：《关于持续推进城市更新行动的意见》，2025。https://www.gov.cn/gongbao/2025/issue_12066/material/gwygb202515.pdf

【P03】《中华人民共和国民法典》第278条。https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/233181.html

【C01】北京市规划和自然资源委员会：《典型案例——“劲松模式”》，2020。https://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/zxzt/zysj/msycc/ljxqzhzz/202006/t20200601_1912500.html

【C02】《北京日报》2020年劲松模式回访，北京市政府网站转载。https://www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202005/t20200521_1904435.html

出版边界：本文解释多主体决策关系，具体行政审批、物权和合同权利应以相应地区及项目文件为准。